江苏近日出台《关于实施城市更新行动的指导意见》（下称《意见》），要求聚焦城市建设中的突出问题和短板，加快转变城市开发建设方式，进一步优化存量、提升品质、完善结构，坚持走内涵集约、绿色低碳发展之路，努力创造更美好的城市人居环境，推动江苏新型城镇化和城市现代化建设走在全国前列。

城市更新体制更完善

《意见》明确，到2025年，城市更新试点工作取得明显成效，打造一批体现江苏特色、代表江苏水平的城市更新试点项目，城市更新政策机制、标准体系、方式方法初步建立。到2035年，具有江苏特色的城市更新体制机制更加完善，美丽宜居城市建设目标全面实现。

“城市更新是一件民心工程，也是一件耐心工程。”江苏省社会科学院共同富裕研究中心主任何雨对《国际金融报》记者表示，相对于高度现代化的新城区，旧城区无论是在空间形象、城市肌理，还是在功能结构、治理水平等方面，都相对滞后。

“在从计划到市场、从单位到社区的转型过程中，大多数旧城区未能跟得上时代的步伐，使得居住在旧城区的大量人口，无法享受到高品质生活。”何雨强调，“推动城市更新，让旧城区更宜居，才能让约占城市人口20-30%的旧城区居民，也能享受到现代化的文明成果。”

何雨进一步分析称，就耐心工程来说，旧城区往往是所在城市的发源地，是城市历史与文化记忆的源头，云集了大量的历史文化遗产。对它们进行更新再造，必须要在处理好复杂利益关系的同时，处理好传统与现代、更新与改造、保护与发展的关系。为此，在推进城市更新过程中，必须要深入调研，广泛听取意见，以社区为单位，凝聚最大共识，形成更新合力，才能让这一民心工程变成舒心工程。

《意见》提出，重点实施“七大工程”：既有建筑安全隐患消除工程、市政基础设施补短板工程、老旧小区宜居改善工程、低效产业用地活力提升工程、历史文化保护传承工程、城市生态空间修复工程和城市数字化智慧化提升工程。

目前，江苏城市建设中，还有哪些突出的问题和短板？

“江苏城市更新的一个突出问题是，大多数城市都是历史文化名城，都承载着厚重的历史与文化记忆。”何雨认为，从根本上说，这些都是城市发展的宝贵财富，但对于城市更新来说，却增加了更新的复杂性、艰巨性与曲折性。

“相对于其他地区（如上海、浙江等），江苏的优势在于大多数城市的房价不算太高，特别是近年来持续的腾笼换鸟、退二进三，主旧城区的人口、产业等已经经历了一波力度极大的对外迁移，使得原本过度拥挤问题大幅降低，为进一步的城市更新提供了前所未有的空间资源支持，同时，在此的多轮更新中，江苏也积累了一系列成熟的工作机制与推进经验。”何雨进一步说，不足之处主要在于，大多数城市都是从原有的工业城市转型而来的。主旧城区处于计划与市场两种体制、传统与现代两种观念的交汇点，推进城市更新的利益更加复杂、矛盾更加细微。

“以前老城区人口多、腾挪空间不大，现在随着功能疏解，腾出不少空间。”何雨建议，要有聚零为整的更新意识，不能还是老样子的化整为零，到处都是打补丁，还要有整合思维，把零散的要统合起来，按较大空间单元，进行功能布局重构。

老旧小区改造任务重

可以说，老旧小区改造是重大的民生工程、发展工程。据统计，江苏2000年前建成的老旧小区共10411个，涉及居民302万户，历经各地多年持续努力，已改善6000多个老旧小区，200多万户居民迎来宜居“新家园”，过上了“新生活”。2021年，江苏改造1130个老旧小区，改造任务量是2020年的两倍。

“城市更新的另一个突出问题，是旧城区的老旧住房，无论在功能上，还在结构上，都是上个世纪落后发展水平与陈旧规划观念的产物，已经不适应时代需要。”何雨说，比如住宅户型过小，无法满足二孩、三孩家庭需要；社区功能不完整，缺乏公共用房，导致老人、儿童活动空间不足等。

“因此，在推进城市更新的过程中，理应具有前瞻性，通过更大力度的政策创新，调动其各方主体，特别是居民主体的积极性，让他们支持更新，并在更新中有真实的获得感。这就意味着，城市更新要谨防仅仅是面貌更新，而非功能更新，仅仅是形式更新，而非观念更新。”何雨强调，“过于纠缠微更新，缺乏对问题突出地区更新的大气魄大手笔，有可能导致城市更新变成二次浪费，再次落后。”

《意见》要求，统筹推动老旧小区、棚户区、城中村、危旧房等改造，合理确定改造内容。支持老旧小区“15分钟生活圈”内城镇低效用地再开发整理腾退出的土地，优先用于教育、医疗卫生、托育、养老等设施，打造完整社区。加强闲置低效厂房、仓库等更新改造，植入文化创意、科技研发、“互联网+”等新业态，实现高效复合利用。鼓励低效商务楼宇、商业商贸综合体、交通综合枢纽周边等改造，通过嵌入式产业空间、创新空间，塑造综合功能、激发城市活力。活化利用历史建筑、工业遗产等，在保持原有外观风貌、典型构件的基础上，打造“主客共享”的品质场所、文化空间。通过拆违建绿、破硬复绿、见缝插绿等，织补拓展口袋公园、便民绿地，构建完整连贯的绿地系统。推进市政公用设施、公共服务设施、环境基础设施智能化升级和物联网应用。

《意见》还明确，负面清单事项，比如，在城市更新中应采用“微改造”方式，不得脱离地方实际，不得搞运动式推进，不得未批先建及违规编制、修改、批准和实施国土空间规划，不得违法违规变相举债，切实防范金融风险，防止城市更新变形走样。